房地产税改简史：从单一税种调整到体系之变

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                                                                  导读
  “房地产税”早在2005年3月被提出，到2011年 “十二五”规划纲要提到“研究推进房地产税改革”，再到2015年房地产税法被正式纳入十二届全国人大常委会立法规划。加之近期频繁提及，说明这项改革的内容已经从单一税种调整，变成整个房地产税收体系的调整。调整的范围更大，工作也更为复杂。
  从3月4日的十三届全国人大首场新闻发布会，到3月5日的政府工作报告，再到3月7日的财政部记者会，短短4天内，官方三次提及房地产税立法，部分细节和时间表也已披露。
  房地产税立法既是税改的重要方面，又是楼市调控长效机制的重要部分，有望在近几年取得实质性突破。
  从2003年开始，房地产税收制度的改革就已酝酿，最早以“物业税”的形式尝试。到2011年上海、重庆首次对个人住房持有环节进行征税时，税种变为“房产税”。近些年，房产税很少被提及，取而代之的是“房地产税”，但其内涵已经改变，从单一税种变成指代整个房地产税收体系。
  梳理这一历程不难发现，这些年，房地产税收改革的思路发生了一定变化：从之前的局部调整，逐渐演变成整个税收体系的变革。立法程序的介入，也说明这一改革被提到至关重要的地位。
  分析人士认为，经过多年准备，对房地产税制改革方案已经形成一些基本共识，这必然有助于改革的推进。若进展顺利，此项改革有望在2020年的节点上实现落地。
  从“物业税”到“房产税”
  房地产税收制度改革最早始于2003年，十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：“实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应取消有关收费。”
  随后，权威人士透露，受制于明晰产权、理顺产权关系、整顿评估中介市场、清理房地产税费、确定调整税种的主体、改革土地所有制度、先期试点等多方因素的限制，物业税的开征至少需要三四年时间。
  但从2003年开始，相关准备工作已经启动。有关部门从2003年启动房地产模拟评税试点，即“空转”试点。试点分3批，包括北京、辽宁、江苏、深圳、重庆、宁夏、福建、安徽、河南、天津10个省区市和计划单列市的32个县、市、区纳入试点。
  “空转”试点一直进行至今，内容也不断完善。到2010年，这项试点已在全国推开，按照财政部和国家税务总局的要求，各省、自治区都选择一个城市进行试点。
  这一试点对房地产税制改革提供了重要的技术基础。原财政部财政科学研究所所长贾康今年初曾表示，模拟空转“早就形成了计算机软件和方案设计，数据代入以后非常便捷地得到税基评估结果”。
  但在最初，房地产税制改革仍主要以征收物业税的方式进行。2006年发布的“十一五”规划纲要中表示，“改革房地产税收制度，稳步推行物业税并相应取消有关收费。”
  从2010年开始，“物业税”渐渐退潮，“房产税”的说法兴起。2010年7月22日，在财政部举行的地方税改革研讨会上，相关人士表示，房产税试点将于2012年开始推行。但鉴于全国推行难度较大，试点将从个别城市开始。
  2011年1月28日，上海和重庆同时宣布启动房产税试点，对个人住房征收房产税。其中，上海针对增量住房进行征税，税率为0.6%；重庆则向豪宅进行征税，税率分0.5%、1%、1.2%三档。
  这一试点是根据中共中央关于制定“十二五”规划的建议中提出的要求，经国务院常务会议的同意而进行。此后，相关部委的负责人还表示，“条件成熟时，在统筹考虑对基本需求居住面积免税等因素的基础上，在全国范围内对个人拥有的住房征收房产税。”
  这是对于个人住房持有环节的首次征税。有分析认为，之所以采取征收房产税的方式，在于房产税属于已有税种，不必经过立法程序，因此相对便利。
  早在1986年9月15日，国务院就颁发了《中华人民共和国房产税暂行条例》，规定在城市、县城、建制镇和工矿区征收房产税。房产税由产权所有人依照房产原值一次减除10%-30%后的余值计算缴纳；房产出租的，以房产租金收入为房产税的计税依据。文件同时还规定了5种情形——包括属于个人所有非营业用的房产——免征房产税。
  沪、渝试点后，30余省市地税部门为开征存量房房产税做准备，财政部和国家税务总局也组织多批相关的技术培训。
  但这一试点并未继续推广。到2014年，有消息称，因争议较大，中央已决定停止房产税扩围，转为推进房地产税立法工作。
  立法工作进入“快车道”
  “房地产税”并非新概念。早在2005年3月，时任财政部副部长肖捷出席“中国发展高层论坛”时明确表示，“今后一段时期将重点推进房地产税改革，有必要研究实施物业税改革。”
  但在当时，外界对“房地产税”的内涵进行解读时，往往视为一个具体税种。此后才逐渐将其视为一个综合概念，代指与房地产相关的各个税种。
  此前，官方多以“房地产税改革”的说法，来代表房地产税收制度改革。在2011年3月公布的“十二五”规划纲要中，就提到“研究推进房地产税改革”。此前推行的沪、渝房产税试点，就在房地产税改革的范畴之内。
  但“房产税”概念的淡化，“房地产税”的不断提出，说明这项改革的内容已经从单一税种的调整，变成整个房地产税收体系的调整。调整的范围更大，调整工作也更为复杂。
  随着改革的不断推进，立法工作也逐渐被提上日程。
  2013年底，十八届三中全会发布《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，并提出“加快房地产税立法并适时推进改革”。2014年的政府工作报告指出，“做好房地产税、环境保护税立法相关工作”。2015年，房地产税法被正式纳入十二届全国人大常委会立法规划。
  2017年10月，党的十九大报告指出，深化税收制度改革，健全地方税体系。进一步为房地产税改革做出部署。
  这期间，官方对房地产税立法工作的表态并不多，直到近期才密集介绍了工作进展。
  3月4日，十三届全国人大一次会议发言人张业遂表示，加快房地产税立法是党中央提出的重要任务，由全国人大常委会预算工作委员会和财政部牵头组织起草，目前正在加快进行起草完善法律草案、重要问题的论证、内部征求意见等方面的工作，争取早日完成提请常委会初次审议的准备工作。
  财政部副部长史耀斌在3月7日的表态，则暗示了另一个进展。他表示，目前全国人大常委会预算工作委员会、财政部以及其他有关方面正在抓紧起草和完善房地产税法律草案。
  按照张业遂的说法，对现行的税收条例修改上升为法律或者废止的时间作出的安排是，力争在2020年前完成改革的任务。基于房地产税立法工作的现有进展，业界普遍感到乐观。
  我国立法程序包括以下几个阶段：第一，立法议案的提出。第二，立法议案的审查与列入立法议程。第三，立法议案的讨论（包括公开征求意见）。第四，立法议案的修改。第五，立法议案的通过。第六，新法律的公布。
  他表示，未来房地产税立法工作的节奏将加快，按照正常程序，能否在三年内出台尚存疑问。但他表示，楼市调控长效机制迫切需求，将有望使得这一进程“按期完成”。